地方政府与土地财政的魔鬼交易

在《浮士德》里,浮士德博士和魔鬼梅菲斯特做交易,把灵魂交给梅菲斯特换取一生的心想事成。

人的一生能做到心想事成,小到满足自己各种难以启齿的欲望,大到移山倒海大兴土木,都实在太难太难了。

哪怕歌德最后没有大发慈悲派出上帝和天使救苦救难,而是任浮士德被梅菲斯特拖下地狱,这笔生意都是值得的,改成音乐剧还能增加点戏剧张力。

说白了,成年人的世界里哪有容易的事情,只有一次次选择交换。没有好爹,全靠自己,赌一赌能不能碰到梅菲斯特这样的良心卖家也不是坏事。哪怕他是魔鬼,但他出价高啊。比如房,好像就是一个典型的魔鬼卖家。

前些年,买房是拿两三个钱包和未来几年稳定的现金流,换买房后房价高涨转手能赚一笔的预期。等到房价涨到现在的高位,买房则是拿六个钱包和未来十多年稳定的现金流,换取免于房价再次暴涨从而彻底绝望的恐惧。

在这个过程中,房价不被进一步推高都难,所有买房的人乃至想要买房的人都成了房价上涨的帮凶。

而在地方上,出于对成就事业和名利双收的渴望,也会进行某种交易,换取推动地方建设事业发展的财力支持。土地财政就是这方面的交易,给了地方做事的财力,也做了一把制造焦虑的魔鬼。

前三十年,中国的财政政策是在计划经济下的统收统支,决策权和资源高度集中于中央,地方基本上没有自主权。

财政全国统一收支,物资全国统一调度,现金全国统一管理,一切财政开支统一由中央财政部拨付,地方的收入和支出基本上不发生联系。

中央金库的库款,如无中央财政部的命令, 一律拒绝支付。财政支出的拨付原则是先中央后地方,先军费后政费,先前方后后方。

如此高度集中的财政政策,一方面是深受斯大林主义的影响,另一方面则和建国之初紧张的国际形势有关。按照高层最初的设想,第三次世界大战马上就要开打,中央必须采取高压管控的策略,保证国家战斗力。

改革开放之后,则完全不是这么回事了。上层研判“和平和发展是当代世界的两大问题”,既然不是急着打仗,而是要急着发展,这套极端依赖中央的的财政体制就不合时宜了,显然对发展经济很不利。

如果地方上、企业上没有自主权,只知道乖乖服从中央的指令,那么很显然下面没有什么积极性,中央的计划和指令也不见得能够根据最新最全的信息做出最适合地方的决策。

而且如果要市场化的话,没有自主权的实体显然无法应对瞬息万变的市场形势。下放财政权就成了改革开放后的一项重要改革内容。

东欧部分国家即使在社会主义政策执行最严格的时期,也是容许地方和企业具有较大自主权的。所以中国改革开放之初的发展轨迹并没有出乎其他社会主义国家的意料——似乎仅仅是对斯大林主义的修正。

然而最终导致的结果是集体企业和民营中小企业逐渐成长起来,挤占了原本国有企业的空间,国企盈利大幅下滑。

集体和民营经济逐渐取代国有经济成为中国经济的重要组成部分,使中国的市场经济生态多样化,更具有抗风险能力的同时也避免了僵化保守。

可以说这些民间经济力对于国家是有功的,它们在政策支持下的快速成长稳定住了经济基本盘,让中国顶住了压力,最终形成了社会主义市场经济体系。

80年代财政权的下放,包括对国有企业财政权的下放和对地方财政权的下放。国有企业方面,进行了“利改税”的改革,原本需要缴纳利润的国有企业改为上缴税金。

原本在计划经济下,国企盈利就是国家盈利,全国一盘棋。而在市场经济下,要求国企缴纳利润则不合理,不如和其他企业一样依法缴纳税金,这样更有利于国企参与市场竞争。

税后利润留归国企自行支配,等于给国企下放了自主经营权,方便国企进行投资、技术改造和奖励优秀员工,实现了“国家得大头、集体得中头、个人得小头”的初衷。

不过在市场经济下,只需缴纳税收的国企也得不到国家的照顾,必须参与市场竞争了,这也为后来国企的亏损埋下了伏笔。

当政府的收入主要来源是所收税费的时候,税费又在国家和地方之间进行分配,而不是以前那样财政收入绝大部分归中央。

经过八十年代几次调整,各省和中央进行谈判,各省按照固定比率或固定数额向中央缴纳部分财政收入,这就是所谓的“财政包干制”。

这种分配方式让中央政府的财政收入份额迅速下降,到八十年代中央政府和地方政府财政收入基本上就是五五开了。发展到九十年代中期,中央和地方的财政收入比已经达到了3:7左右。

然而中央政府还承担了大量国家重点建设任务,关源又不截流让中央政府负担沉重,并造成了大量财政赤字。

中央政府钱少了,其宏观调控的能力就减弱了,地方的自主权一大,就能不听中央的话。看上去,地方自主权越大,就越能提升地方经济活力,并激活地方级别的竞争,让发展来的更快一些,但“一管就死,一放就乱”这句话并不是空穴来风。

各地拿到足够的自主权以后,要做的第一件事就是大干快上,什么项目赚钱搞什么项目。如果中央对地方投资项目进行控制, 地方政府就会争取中央对项目的支持,或采取化整为零、搞拼盘工程的办法,把一些项目的投资规模压缩到地方审批的范围之内。

比如在九十年代中期,全国生产空调器的厂家有70多家,年产能力在5000以下的生产厂家多达43 家,就是为了降低审批核准的门槛,让中央插不进手。

低效的重复投资还在其他领域出现,比如在当时除港澳台之外的全国三十个省、市、自治区中,生产钢铁的有29个,铁合金的28个,硫酸和烧碱的29个,电石的29个,交流电动机的29 个,机床的28个,汽车的27个,彩电的27个——几乎每个省都要发展自己的一套工业体系,形成了恶性竞争。

在搞起自己的工业之后,各省又搞了地方保护主义来保护自己的产业,内部统一市场都显得无从谈起了。

各省自搞一摊,如果发展不好,这就是重复投资,是对资源的浪费,还造成了地方保护主义;要是发展得都很好,估计中央就更睡不着觉了——这不就成了几十个独立王国了么?

在“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则下,划分中央税、地方税和共享税,分设国税、地税两大征收机构,确定中央和地方的事权和支出范围:

中央政府主要承担全国性公共事务,包括国防外交、中央统管的基本建设投资等;地方政府则负责地方性公共事务,如本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育、卫生事业等。

在税种划分上,当时消费税的全部、增值税的75%划归了中央收入,后来所得税收入中的60%也划归了中央。这就让中央重新确立了财政分配中的支配地位,宏观调控能力有所上升,地方的自我保护倾向受到抑制。

分税制改革扭转了中央财政能力薄弱的状况。1995年后,中央财政收入占GDP的比重和占国家财政收入的比重均不断上升,而中央财政支出占全国财政支出的比重在分税制改革前后变化不大,这就相当于地方的财政支出义务没有减轻,但是财政收入份额被切走了很大一块。

形势当时发生了逆转,分税制改革后地方政府财政上开始不堪重负了。尤其是近年来地方政府用50%的财政收入应付了80%的事权支出,简直是又要马儿跑,又要马儿不吃草。

地方政府就得找新的财源,那该怎么办?1998年开始的住宅商品化改革,给地方政府指了一条明路——卖地!

1998年底《中华人民共和国土地管理法》通过,修改议案中增加了国有土地使用权和集体所有的土地经征用后的使用权可以依法转让和国家依法实行国有土地有偿使用制度的内容,标志着土地使用权转让制度在我国正式确立。

2002年,国土资源部又出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,成为了地方政府出让土地增加财政收入的契机。

而且地方政府卖地以促进房地产开发,除了土地转让收入还有其他税收相关收入:房地产开发中,还有营业税、个人所得税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、教育附加费、城建税、印花税、契税和耕地占用税等税收收入。

除了个人所得税和企业所得税由中央和地方分享外,其余税种全归地方政府独享,这对地方政府来讲简直是太棒了。

土地想要有高价值,就得由征来地的地方政府搞基础设施建设。最基本的,通水通电通网,通公路地铁,交通越方便越好。再高级点,附近规划好医院和学校,学区房的价格跟着涨。

要是附近有综合性购物场所,这块地的价值立即就能涨上去——这也是为什么万达广场那么受地方政府欢迎的原因,哪里万达广场开建了,哪里的地价就能上去,房子也能卖好。

虽然基础建设都应该是平等的,但显然有些基建比另一些更平等。比如修路造桥、水电网等基础设施建设的优先度就远高于医院、学校等公共服务建设,而且前者投入立竿见影,能吸引更多资金,后者投入大、收效周期长而且不一定显著,一不小心还可能给他人做了嫁衣(比如武汉好大学多,培养的优秀大学生却多去了珠江三角洲)。

对地方政府官员而言,与其在自己任期内不一定能见效的医疗、卫生、教育、环保、文化等事业上加大投资,不如在基础设施建设上多投钱。

这就造成了土地财政的两面性。一方面,财政分权之后,特别是在GDP作为官员考核硬条件下,地方政府有着发展经济的强烈冲动,会积极推进基础设施建设,以积极促进产业的产生和引入。

为了筹钱进行基础设施建设,卖地收入就成了地方政府扩大财源的法宝。正是卖地得到的钱,让地方政府大搞基建,促进了城市化的快速发展。

而另一方面,相对于基础设施建设和城市面积的不断扩大,城市的“软环境”,即教育、文化、医疗、环保等领域发展相对滞后。

举个例子,上个世纪八十年代末,国家就制定了预算内教育拨款占GDP的比重在2000年应该达到发展中国家4%的平均水平的目标,结果直到2012年教育经费占GDP的比重才刚超过4%。作为对照,就连马来西亚这样的发展中国家教育经费占GDP的比重在1992年就达到了5.5%。

在土地财政驱使下,地方政府当然希望地价卖得越高越好,于是它的存在也成了高房价的帮凶。高房价和教育、文化、医疗、环保等资源的相对稀缺,也在一定程度上抑制了城市化的发展。

中国社会科学院副院长蔡昉在最近的演讲中就提到,跟中国发展程度相仿的中等偏上收入国家来比,中等偏上收入国家的城市化平均水平是65%,而中国目前只有58%。

城市化的另一大阻碍是户籍制度,如果排除掉没有城市户口、难以享受到城市福利的农民工群体的话,中国户籍人口城市化率也就只有42%。

简单说,土地财政对城市基础设施的积累相当有利,但对城市里的人和想进城的人却都是相对不友好的。

土地财政还有一大坏处,那就是,既然卖地这么爽,那么地方政府就会沉迷卖地不能自拔,财政收入大部分靠卖地。

2017年国有土地使用权出让收入超过5万亿,同比增长40.7%。财政收入状况比较好的城市,卖地大搞建设还能维持。产业多样性不强的小城市冒险建新城,则容易出问题。

比如依赖煤炭产业的湖南耒阳,也曾打算借着高铁的东风建新城,指望卖地能够得到超额收益。

近几年耒阳非税收入大幅下降,税收收入不稳定,债务压力却越来越大,不少钱又投入到了棚户区改造等工程中,结果就是财政紧张,甚至出现了在职干部职工工资延迟发放的情况。

债务压力成了不少地方政府的问题,尤其是在上半年去杠杆的大环境下,很多地方政府都快坚持不下去了。下半年基调变成了“稳杠杆”,地方政府又开始拼命发债,8月的政府新增专项债发行规模为4267亿,较7月增长了3.2倍。

显然,这样继续加杠杆搞基建卖地回款的套路,以后怕是不能持续。因为一方面刚刚辛辛苦苦去的杠杆又要反弹,另一方面,下半年还有一个基调是“坚决遏制房价上涨”,这就导致了不少地方因为房地产商不看好长期的房价涨幅,土地甚至流拍了,卖地都卖不出了。

长远来看,不遏制房价上涨也不行了,一方面是中国新生儿数量越来越少,长远来看对住房需求会萎缩,另一方面六个钱包都掏出来了,居民杠杆率去年达到了49%了,再让居民加杠杆,不仅不厚道也很危险。

卖地赚钱越来越难,那其他地方政府收入渠道呢?不好意思,非税收入正在整顿,一定会越来越少的;税收收入的话,营改增了解一下,原来属于地方政府的营业税要没了,改成地方和中央共享的增值税……

地方政府的财源是在不断萎缩的,但是地方政府的财政支出和事权肯定会日益增长。眼看着以土地谋发展的城市融资战略模式,逐步走到了尽头,接下来该怎么走?

其实,在地方政府的资产负债表上,土地收益属于“负债”,税收则属于“收益”。既然土地财政只是一种金融工具,那么工具本身无所谓好坏,关键在于如何使用。

总体来看,同任何发展模式一样,土地财政模式的问题不解决好,很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。

首先一个问题,就是土地财政必定要将不动产变成投资品。此前,政府打压房价的政策之所以屡屡失效,就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。既然土地财政的本质是融资,土地乃至住宅就必定是投资品。无论如何打压住房市场,只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本渠道,资金就会继续流入不动产市场。

第二,拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大财富,同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。但与此同时,没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开。

第三,占用大量资源。同虚拟的股票甚至贵金属不同,以不动产为信用基础的融资模式,会超出实际需求,制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用,需要占用大量土地,消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库,可以极大地提高水资源的配置效率,灌溉更多的农田。但是,如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田,水库就会变为一项负资产。

第四,金融风险。既然土地财政的本质是融资,就不可避免地存在金融风险。一旦房价暴跌,天量规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。

鉴于土地财政带来的一系列严重问题,主流观点几乎一边倒地要求抛弃土地财政。然而,在还没有替代方案之前,轻率抛弃土地财政是隐含巨大战略风险的。

既然,土地财政的本质是“融资”,其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一个信用基础,就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。

正确的改革策略应当是:积小改为大改。把巨大的利益调整,分解到数十年的城市化进程中。要使每一次改革的对象,只占整个社会的很小部分。

随着城市化水平的提高,把税收体制逐渐演变到直接税与间接税并重,乃至直接税为主的模式。时间越长、对象越分散、“痛苦”越小,社会承受力就越强,改革也就越成功。

除此之外,我们的思维方式,包括发展的思路、改革的视野也需要调整。央行货币政策委员会委员刘世锦认为:

首先,需加快开放城市之间土地、资金、人员等要素市场,允许相互流动,优化资源配置,重点是土地制度改革。十八届三中全会已经讲得很清楚,农村集体建设用地和城市土地要同价、同权、同等入市,宅基地也要进行流转。

那么,小产权房历经多年,农村集体土地和宅基地能否平等入市?这是目前最急切的改革。毕竟,城乡之间把要素打通,特别是土地制度改革是释放中国经济增长动能非常重要的一个方面。

其次,所谓积极的财政政策要积极,是不是还像过去那样一定要搞基建?目前的重点应转向医疗、养老、教育、社保、基础研究等短板领域,政府的财政收入应该朝这个方向重点倾斜。同时,继续推动国有资本用于充实社保基金。

第三,加快推动行政性垄断行业改革,重点是石油、天然气、电力、通信、铁路、金融等领域放宽准入,降低实体经济成本,同时带动这些领域有效投资增长。

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